2021-04-02 15:06:59 來源：中國周刊
作者： 上海市黃浦區(qū)人民檢察院 王利民、胡蓓
在我國內(nèi)河、沿海水路運(yùn)輸中，存在著大量的“掛靠船舶”，這一模式雖激發(fā)了個體運(yùn)輸船舶的經(jīng)營活力，但種種弊端也逐漸顯現(xiàn)，問題層出不窮，比如部分掛靠船舶違法進(jìn)行危險(xiǎn)品、禁止進(jìn)出口貨物的運(yùn)輸，“江船入海”非法從事海上運(yùn)輸?shù)?，刑事犯罪、民事糾紛、環(huán)境污染及安全事故頻發(fā)。本文從船舶掛靠經(jīng)營現(xiàn)狀、法理解析、問題對策建議三方面出發(fā)，探析船舶掛靠中當(dāng)事人之間的法律關(guān)系及法律責(zé)任，警示在掛靠經(jīng)營中可能產(chǎn)生的漏洞，減少法律糾紛，維護(hù)企業(yè)健康營運(yùn)，促進(jìn)航運(yùn)業(yè)健康發(fā)展。
一、我國船舶掛靠經(jīng)營的現(xiàn)狀
在我國內(nèi)河、沿海水路運(yùn)輸中，存在著大量的“掛靠船舶”。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生實(shí)際源于近年來國家對水路運(yùn)輸經(jīng)營者的市場準(zhǔn)入條件的提高。個體運(yùn)輸船舶為求生存及發(fā)展，將船舶掛靠在有經(jīng)營資質(zhì)的船舶企業(yè)名下，但實(shí)際仍由其自行進(jìn)行船舶運(yùn)輸活動。船舶掛靠經(jīng)營這一模式雖激發(fā)了個體運(yùn)輸船舶的經(jīng)營活力，但種種弊端也逐漸顯現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中問題層出不窮，表現(xiàn)為大量被掛靠船舶企業(yè)“掛而不管”，無力也無法管理及監(jiān)督掛靠船舶；部分掛靠船舶違法進(jìn)行危險(xiǎn)品、禁止進(jìn)出口貨物的運(yùn)輸，“江船入海”非法從事海上運(yùn)輸，駕駛船員沒有相關(guān)資質(zhì)，缺乏對專業(yè)標(biāo)識的認(rèn)識，為進(jìn)行違法運(yùn)輸而采用“幽靈船、馬甲船”等，刑事犯罪、民事糾紛、環(huán)境污染及安全事故頻發(fā)。
2017年國務(wù)院修訂了《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》（以下簡稱條例），2020年依據(jù)該條例修正了《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定）。條例第7條以及規(guī)定的第6條規(guī)定，個人可以申請經(jīng)營內(nèi)河普通貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)，但應(yīng)符合相關(guān)條件。主要條件為個人必須是經(jīng)市場監(jiān)督管理部門登記的個體工商戶，船舶運(yùn)力不超過600總噸，有安全管理責(zé)任制度、安全監(jiān)督檢查制度、事故應(yīng)急處置制度、崗位安全操作規(guī)程等安全管理制度。同時條例第13條及規(guī)定第7條對于運(yùn)營的船舶也有相應(yīng)的要求，船舶要與經(jīng)營范圍相適應(yīng)、持有有效的船舶所有權(quán)登記證書和檢驗(yàn)證書、應(yīng)符合船型技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和船齡及節(jié)能減排要求。根據(jù)規(guī)定第13條規(guī)定“具有許可權(quán)限的部門，對符合條件的，應(yīng)當(dāng)在20個工作日內(nèi)作出許可決定，向申請人頒發(fā)國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營許可證，并向其投入運(yùn)營的船舶配發(fā)船舶營業(yè)運(yùn)輸證。申請經(jīng)營水路旅客班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在其國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營許可證經(jīng)營范圍中載明。不符合條件的，不予許可，并書面通知申請人不予許可的理由”。
依據(jù)以上行政法規(guī)及部門規(guī)章的規(guī)定，實(shí)際上大量的個體船舶經(jīng)營戶是難以達(dá)到法定的國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營條件的，不可能申請獲得國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營許可證及船舶營業(yè)運(yùn)輸證。早在2008年交通部制定《國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》設(shè)立市場準(zhǔn)入條件起，在經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，船舶掛靠經(jīng)營的現(xiàn)象就開始大量涌現(xiàn)，甚至成為行業(yè)內(nèi)的一種默認(rèn)的普遍現(xiàn)象。
2020年7月，習(xí)近平總書記在企業(yè)家座談會上指出：要打造法治化市場環(huán)境，放寬準(zhǔn)入，推進(jìn)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，高度重視個體工商戶發(fā)展，為他們提供更直接更有效的政策幫扶。要勇于創(chuàng)新，敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時也要打造法治意識、契約精神和守約觀念，繁榮國內(nèi)市場大循環(huán)，帶動世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。在此背景下，提出對于船舶掛靠經(jīng)營現(xiàn)象的精準(zhǔn)監(jiān)管和制度改良建議，恰恰是立足于兩個市場、兩種資源的利用及經(jīng)濟(jì)全球化、營商法治化的宏大時代敘事。
（一）船舶掛靠經(jīng)營之定義
所謂船舶掛靠經(jīng)營，目前在法律概念層面并無統(tǒng)一的定義。其通常是指公民個人或合伙購買船舶后，為減少稅費(fèi)繳納、逃避行政管理；也為了方便攬貨，取信于人，通過簽訂代管協(xié)議的方式，將船舶所有權(quán)登記在有資格經(jīng)營水上運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)名下，向該企業(yè)繳納管理費(fèi)，以該企業(yè)名義獨(dú)立經(jīng)營運(yùn)輸業(yè)務(wù)的一種經(jīng)營方式。
對于船舶掛靠經(jīng)營亦沒有專門的法律法規(guī)規(guī)范予以調(diào)整。較為直接涉及該類行為的規(guī)定為《最高人民法院關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件法律問題的指導(dǎo)意見》（法發(fā)［2012］28號）中第5條關(guān)于“妥善審理與船舶掛靠有關(guān)的糾紛”之第8點(diǎn)的規(guī)定，沒有運(yùn)營資質(zhì)的個體運(yùn)輸船舶的實(shí)際所有人，為了進(jìn)入國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸市場，規(guī)避國家有關(guān)水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)的管理規(guī)定，將船舶所有權(quán)登記在具有水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)的船舶運(yùn)輸企業(yè)名下，向該運(yùn)輸企業(yè)繳納管理費(fèi)，并以該運(yùn)輸企業(yè)的名義從事國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸活動。
現(xiàn)實(shí)中船舶掛靠經(jīng)營的情形更為復(fù)雜、多樣。根據(jù)掛靠經(jīng)營的程度，分為純掛靠型和半掛靠型。前者主要是具有水路營運(yùn)資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦集團(tuán)航運(yùn)企業(yè)或個人組建的有限公司，沒有船舶或僅有少量船舶，通過幫助個人私營船舶辦證、進(jìn)行服務(wù)和安全管理等收取掛靠管理費(fèi)；后者主要是國有、集體航運(yùn)企業(yè)和由此改制形成的股份制企業(yè)，也有個人組建的有限公司，這些企業(yè)擁有一定規(guī)模數(shù)量的船舶，以經(jīng)營管理自己的船舶為主，兼帶掛靠一些個體船舶，幫忙辦理有關(guān)證書，協(xié)助處理問題，收取掛靠費(fèi)。根據(jù)掛靠的目的性，掛靠形式分為經(jīng)營資質(zhì)掛靠和安全管理掛靠。大多數(shù)船舶掛靠屬于經(jīng)營資質(zhì)掛靠，由具備相應(yīng)從事國內(nèi)水路運(yùn)輸資質(zhì)的企業(yè)以自己名義為個體運(yùn)輸經(jīng)營戶出具證明，申請注冊登記，領(lǐng)取船舶營運(yùn)證，這些企業(yè)被登記為船舶所有人或船舶經(jīng)營人，但并不實(shí)際開展任何經(jīng)營活動。而經(jīng)營資質(zhì)掛靠又可分為“明靠”與“暗靠”。“明靠”指船舶登記所有人為掛靠方，登記經(jīng)營人是被掛靠方?！鞍悼俊眲t是船舶登記所有人是被掛靠方，實(shí)際所有人是掛靠方。
在船舶掛靠經(jīng)營下，接受掛靠船舶的企業(yè)通常有兩種:一種企業(yè)是以掛靠收入為主要利益來源，自身只有少量的船舶，掛靠船舶為其名下主要資產(chǎn);另一種企業(yè)以經(jīng)營運(yùn)輸為主要業(yè)務(wù)收益，兼營船舶掛靠業(yè)務(wù)。
《最高人民法院關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件法律問題的指導(dǎo)意見》同時指出，這種經(jīng)營方式是國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸中普遍存在的一種掛靠經(jīng)營方式，導(dǎo)致掛靠船舶的所有權(quán)登記形同虛設(shè)，船舶管理混亂，被掛靠企業(yè)對掛靠船舶疏于安全管理，嚴(yán)重沖擊了航運(yùn)市場的安全秩序，導(dǎo)致大量國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛的產(chǎn)生。2018年5月，寧波海事法院臺州法庭通過新聞發(fā)布會通報(bào)了關(guān)于“浙江勤豐海運(yùn)有限公司系列案件”的審理執(zhí)行情況。該系列案件為近年來臺州船舶產(chǎn)業(yè)低迷、海事海商案件頻發(fā)情形下，由船舶掛靠引發(fā)的頗具代表的糾紛案件。據(jù)悉，寧波海事法院臺州法庭前后共受理該公司各類訴訟、特別程序案件達(dá)259件，其中有109件進(jìn)入執(zhí)行程序，而這些債務(wù)糾紛案件涉及公司本身的僅有7件，其余均為掛靠船舶的債務(wù)糾紛。船舶掛靠經(jīng)營產(chǎn)出的法律后果和責(zé)任既復(fù)雜，也不穩(wěn)定，不同情形下往往導(dǎo)致單方責(zé)任、連帶責(zé)任或責(zé)任追償?shù)?。?zé)任由哪方承擔(dān)、何時使用連帶責(zé)任，在審判實(shí)踐和執(zhí)行過程中不時也會出現(xiàn)爭議和不同做法。
由此可見，純粹的船舶掛靠經(jīng)營糾紛并不多見，但因船舶掛靠經(jīng)營存在的亂象而引發(fā)的各類違法犯罪、合同及侵權(quán)糾紛卻極為普遍、常見。對于船舶掛靠問題的認(rèn)定和處理，往往是公安、檢察、法院等司法機(jī)關(guān)在處理此類案件時考量的關(guān)鍵因素。經(jīng)審判機(jī)關(guān)研究分析，掛靠船舶對案件審理及執(zhí)行有三方面不利影響：一是事故后責(zé)任主體身份認(rèn)定復(fù)雜。船舶碰撞事故后，碰撞一方往往將實(shí)際船東與掛靠企業(yè)一并訴至法院，因船舶權(quán)屬或租賃登記與實(shí)際情況不一致，法院無法直接認(rèn)定責(zé)任主體，需要在熟悉了解船舶經(jīng)營及航運(yùn)實(shí)務(wù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合責(zé)任事故發(fā)生后各方當(dāng)事人的參與情況進(jìn)行綜合判斷。二是償付能力低下導(dǎo)致執(zhí)行困難。船舶碰撞或觸碰造成的索賠損失往往巨大，但個體船東不少以船為家，事故船舶是其主要財(cái)產(chǎn)及生產(chǎn)資料，本身償付能力較低；掛靠企業(yè)雖掛靠有多艘船舶，但如屬案外人所有并掛靠，也不能列為執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，由此導(dǎo)致生效裁判執(zhí)行難，被侵權(quán)人的利益得不到有效保障。三是缺乏強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度保障。船舶碰撞事故施救困難，且極易造成油污損害。目前內(nèi)河船舶強(qiáng)制保險(xiǎn)，尤其是油污強(qiáng)制保險(xiǎn)尚未推行，大部分個人船東為了節(jié)省運(yùn)營費(fèi)用而不進(jìn)行投保，導(dǎo)致事故發(fā)生后自己生產(chǎn)生活得不到保障，對事故相對方也做不到合理賠付，形成惡性循環(huán)。
（二）關(guān)于涉及船舶掛靠經(jīng)營的違法犯罪相關(guān)情況分析
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年至2020年法院受理的涉及船舶掛靠的民事案件總計(jì)5431件，案由集中于海事海商糾紛、合同糾紛（無因管理、不當(dāng)?shù)美?、適用特殊程序案件、侵權(quán)責(zé)任糾紛、物權(quán)糾紛以及勞動爭議等，并且案件數(shù)量逐年大幅度升高。2002年至2020年法院裁判的涉及船舶掛靠的刑事案件總計(jì)563件，所涉案由主要包括破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序罪、貪污賄賂、妨害社會管理秩序罪以及侵犯財(cái)產(chǎn)罪等，案件數(shù)量隨年份增長迅速，滬蘇浙皖地區(qū)案件數(shù)占全國案件數(shù)的33%左右，且主要集中在浙江省及江蘇省。2002至2020年涉及船舶掛靠的行政裁判類案件主要集中在勞動和社會保障行政管理領(lǐng)域，特別是人力資源和社會保障部門關(guān)于工傷認(rèn)定行政行為的合法性，由于涉及掛靠船舶聘用人員因工傷亡認(rèn)定工傷的復(fù)雜性問題，人力資源和社會保障部門成為主要的被訴行政機(jī)關(guān)，訴累嚴(yán)重。
二、船舶掛靠經(jīng)營問題的法理解析
（一）船舶掛靠的法律屬性界定
實(shí)踐中的船舶掛靠協(xié)議常常表現(xiàn)為：合同格式隨意，多以“委托經(jīng)營管理合同”“船舶合作經(jīng)營管理合同”等為名，合同內(nèi)容約定模糊，可能存在違反相關(guān)法律法規(guī)的情形，合同雙方權(quán)利義務(wù)不對等，對于船舶經(jīng)營可能引發(fā)的法律責(zé)任承擔(dān)無約定或約定一方免責(zé)條款。
委托合同根據(jù)合同法第396條之規(guī)定，是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同。委托人往往基于特定的原因或考慮選擇不由自己而選擇特定的受托人代其從事相關(guān)法律行為。而掛靠船舶的日常營運(yùn)是由掛靠人負(fù)責(zé)的，被掛靠企業(yè)只是許可掛靠人使用自己的水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)，使掛靠人得以自主經(jīng)營水路船舶運(yùn)輸活動，對于船舶安全、污染物排放等則是“掛而不管”，亦經(jīng)常在合同中約定免于承擔(dān)法律責(zé)任。因此，作為“委托方”的掛靠人實(shí)際并未委托“受托方”被掛靠企業(yè)營運(yùn)船舶，船舶掛靠合同實(shí)質(zhì)上不是委托合同。
2006年《交通部關(guān)于加強(qiáng)國內(nèi)水路客運(yùn)液貨危險(xiǎn)品運(yùn)輸市場準(zhǔn)入管理的通知》（交水發(fā)［2006］號）的第2條“根據(jù)1號部令的規(guī)定，從事客船、國內(nèi)液貨危險(xiǎn)品船運(yùn)輸必須取得企業(yè)法人資格。為解決原有個體客船、液貨危險(xiǎn)品船的歷史遺留問題，我部《關(guān)于整頓和規(guī)范個體運(yùn)輸船舶經(jīng)營管理的通知》（交水發(fā)〔2001〕360號）明確，個體運(yùn)輸船舶所有人和其他不具備經(jīng)營資格的船舶所有人可按照平等自愿的原則與具有經(jīng)營資格的船舶運(yùn)輸經(jīng)營人簽定船舶委托經(jīng)營合同，由接受委托的船舶運(yùn)輸經(jīng)營人負(fù)責(zé)委托船舶的經(jīng)營和管理，并承擔(dān)接受委托船舶的安全責(zé)任。在一定時期內(nèi)，這一模式對于解決原有個體船舶的出路，促進(jìn)社會資本投入水運(yùn)業(yè)起到了積極的作用，但委托經(jīng)營方式的種種弊端逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在部分船舶存在“托而不管”的現(xiàn)象，委托經(jīng)營的相關(guān)權(quán)力和責(zé)任沒有得到很好的落實(shí)，存在一定的安全隱患。為進(jìn)一步規(guī)范管理，保障運(yùn)輸安全，交通部決定自2006年12月1日起，新投入營運(yùn)（包括國內(nèi)新建、國外進(jìn)口和所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營權(quán)變更的船舶）以及原有委托經(jīng)營合同到期的客船、液貨危險(xiǎn)品船，不得再采用委托經(jīng)營的方式。原委托經(jīng)營合同未到期的客船、液貨危險(xiǎn)品船，應(yīng)于2008年12月31日前，采用組建符合經(jīng)營資質(zhì)條件的新公司或光租給具有經(jīng)營資格的公司等方式實(shí)現(xiàn)公司化經(jīng)營?！痹撏ㄖ鞔_了由于委托經(jīng)營方式存在著諸多不規(guī)范行為，國內(nèi)客船、國內(nèi)液貨危險(xiǎn)品船已禁止采用委托經(jīng)營的方式進(jìn)行營運(yùn)。
船舶掛靠協(xié)議與聯(lián)合經(jīng)營合同亦有所不同。聯(lián)營合同包括三種形式，即法人型聯(lián)營、合伙型聯(lián)營和合同型聯(lián)營。掛靠合同不同于合伙型聯(lián)營，也不同于合同型聯(lián)營。因?yàn)楣藏?fù)盈虧、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則是聯(lián)營合同的基礎(chǔ)，如果聯(lián)營合同中的規(guī)定違反共負(fù)盈虧、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則就應(yīng)確認(rèn)無效。而實(shí)踐中，船舶掛靠雙方通常在協(xié)議中約定被掛靠方不對掛靠方的經(jīng)營活動承擔(dān)任何責(zé)任，掛靠方自行經(jīng)營、自負(fù)盈虧，且無論掛靠方是否盈利均應(yīng)向被掛靠方支付掛靠費(fèi)用。因此，船舶掛靠行為的特征是與聯(lián)營行為的特征有明顯區(qū)別的，不應(yīng)被認(rèn)定為聯(lián)營合同。
通過對被掛靠企業(yè)以及掛靠人行為、法律責(zé)任分析，船舶掛靠經(jīng)營合同應(yīng)是一種以借用他人名義為目的的無名合同。對于此類“借用名義”的合同，我國民法及合同法中并未有規(guī)定涉及。但依據(jù)2020年5月1日交通運(yùn)輸部最新修正的《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》第21條規(guī)定“水路運(yùn)輸經(jīng)營者不得出租、出借水路運(yùn)輸經(jīng)營許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓水路運(yùn)輸經(jīng)營資格”，國內(nèi)水路運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)和個人，不應(yīng)轉(zhuǎn)讓或者變相轉(zhuǎn)讓水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)。采取掛靠的形式變相取得水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)是違反水路運(yùn)輸管理法規(guī)的行政違法行為，此類船舶掛靠協(xié)議存在違法。
（二）民事、刑事責(zé)任剖析
1.民事法律責(zé)任分析
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第54條規(guī)定“以掛靠形式從事民事活動，當(dāng)事人請求由掛靠人和被掛靠人依法承擔(dān)民事責(zé)任的，該掛靠人和被掛靠人為共同訴訟人”，以及《最高人民法院關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件法律問題的指導(dǎo)意見》第5條第8點(diǎn)“人民法院在審理與船舶掛靠有關(guān)的合同糾紛時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照現(xiàn)行船舶管理的法律規(guī)范確定法律關(guān)系，堅(jiān)持合同相對性的基本原則，根據(jù)合同的簽訂主體和合同的履行等基本事實(shí)，準(zhǔn)確認(rèn)定合同當(dāng)事人。以及該指導(dǎo)意見的第5條第9、10、11、12點(diǎn)分別對不同情形下掛靠船舶登記所有人、實(shí)際所有人應(yīng)承擔(dān)的合同責(zé)任以及侵權(quán)行為發(fā)生后實(shí)際所有人與掛靠企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任進(jìn)行了明確。
經(jīng)筆者歸納，實(shí)踐主要貫徹合同相對性原則。掛靠船舶實(shí)際所有人如以自己名義簽訂運(yùn)輸合同，則認(rèn)定其為承運(yùn)人，承擔(dān)合同責(zé)任，如以被掛靠企業(yè)的名義簽訂運(yùn)輸合同，則認(rèn)定該企業(yè)為承運(yùn)人，承擔(dān)合同責(zé)任。發(fā)生侵權(quán)行為，則掛靠船舶的實(shí)際所有人與被掛靠企業(yè)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。
但海商事糾紛復(fù)雜多樣，指導(dǎo)意見僅明確了關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件方面掛靠人與被掛靠企業(yè)以及第三人之間的合同、侵權(quán)的相關(guān)問題，更多情況亟需明確。例如，掛靠船舶的實(shí)際所有人是否能以自己名義或被掛靠企業(yè)名義進(jìn)行船舶所有權(quán)的變更；被掛靠企業(yè)未經(jīng)船舶實(shí)際所有人同意設(shè)定抵押權(quán)的有效性問題等。上文中提及的寧波海事法院臺州法庭審理的浙江勤豐海運(yùn)有限公司系列案件中，不少船舶均屬于小股東所有，但登記為勤豐公司，其中幾艘船出現(xiàn)被該公司對外抵押貸款用于公司經(jīng)營，而所涉船舶抵押引起的債務(wù)及之后的執(zhí)行則由實(shí)際股東買單的情形。這既損害了掛靠人的利益，也引發(fā)了社會不穩(wěn)定因素。
2.刑事法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)
由于掛靠船舶缺乏有效監(jiān)管，在走私普通貨物、國家禁止進(jìn)出口貨物、物品、非法采砂、采礦、非法捕撈、偽造國家機(jī)關(guān)、公司印章等方面犯罪諸多。被掛靠企業(yè)依據(jù)掛靠協(xié)議應(yīng)當(dāng)對掛靠船舶負(fù)有監(jiān)督管理義務(wù)，特別是在船舶船員資質(zhì)檢查和登記、船舶最低適航人數(shù)監(jiān)管、AIS設(shè)備運(yùn)行及維修等方面，但在實(shí)際操作過程中監(jiān)督管理工作往往流于形式，存在較大監(jiān)管漏洞，對于掛靠船舶的營運(yùn)行為常常毫不知情，船舶無人監(jiān)管，為了謀取非法經(jīng)濟(jì)利益鋌而走險(xiǎn)，違法犯罪行為屢禁不止。
例如山東省威海市中級人民法院2019年12月依法裁判的（2019）魯10刑初67號劉志、劉金賀走私國家禁止進(jìn)出口的貨物、物品案，“強(qiáng)某鴻遠(yuǎn)”船系內(nèi)河運(yùn)輸船，由被告人劉志實(shí)際經(jīng)營，被告人劉金賀系該船船長。2019年3月，被告人劉志為謀取非法利益，決定自朝鮮走私砂石入境。被告人劉金賀明知該船無出境運(yùn)輸?shù)馁Y質(zhì)，仍按照劉志的安排，先后三次到達(dá)朝鮮附近海域，裝載砂石運(yùn)回國內(nèi)，分別在天津和江陰卸貨，共計(jì)21000噸。2019年5月11日，“強(qiáng)某鴻遠(yuǎn)"船自朝鮮返回航行至威海成山頭外海域時，被當(dāng)場查獲，查扣砂石7700噸。經(jīng)鑒定，上述砂石取自非海洋環(huán)境，系其他天然砂，屬于禁止進(jìn)出口貨物。被告人劉志供述：“強(qiáng)某鴻遠(yuǎn)”船于2015年9月份投產(chǎn)，屬于內(nèi)河運(yùn)輸船，不能到海里運(yùn)輸，主要在長江里拉散貨（鐵礦、煤炭、石子等），掛靠在阜南縣強(qiáng)某航運(yùn)有限公司，該公司負(fù)責(zé)船舶的年審、船檢，不負(fù)責(zé)經(jīng)營，每年交給該公司15000元人民幣的管理費(fèi)（也就是掛靠費(fèi)用）。船主是他母親張某，現(xiàn)在他在實(shí)際經(jīng)營管理。阜南縣強(qiáng)某航運(yùn)有限公司法人余某則證實(shí)，“強(qiáng)某鴻遠(yuǎn)”船是江船（經(jīng)營范圍為長江內(nèi)，不能到海里營運(yùn)），船主是張某，2015年開始掛靠在公司，都是張某來辦理的掛靠手續(xù)，船舶主要用來運(yùn)輸黃砂、石子、礦石等?！皬?qiáng)某鴻遠(yuǎn)”船舶以前沒有違法犯罪記錄。他們負(fù)責(zé)船舶的年審、報(bào)檢、安全宣傳、協(xié)助辦理貸款等，張某具體負(fù)責(zé)船舶經(jīng)營活動。他們每年每噸收取1.5元的服務(wù)費(fèi)，“強(qiáng)某鴻遠(yuǎn)”船舶的經(jīng)營活動跟他們沒有關(guān)系，這艘船只是掛靠在他們公司，一切經(jīng)營活動由船主自己經(jīng)營。他們了解的“強(qiáng)某鴻遠(yuǎn)”最近是在長江里活動，今年3、4月份他們組織船舶年檢的時候還在長江里。公司的經(jīng)營范圍是長江干線及支流普通貨物運(yùn)輸，不允許掛靠公司船舶到海上運(yùn)輸或者經(jīng)營。
從以上案件中可以發(fā)現(xiàn)，被掛靠企業(yè)表示對掛靠船舶的犯罪行為并不知情，但對于船舶船員未進(jìn)行資質(zhì)檢查和登記，船舶上的AIS設(shè)備運(yùn)行監(jiān)管工作也未到位。依據(jù)中華人民共和國刑法第25條對共同犯罪的相關(guān)規(guī)定，如被掛靠企業(yè)明知或放任掛靠船舶借用公司名義及營運(yùn)資質(zhì)，默認(rèn)其從事違法犯罪活動，幫助公司賺取利潤，或是以掛靠費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等形式收取利益的，當(dāng)以共同犯罪論處。
單位與自然人之間可以成立共犯。直接實(shí)施犯罪行為的掛靠船舶經(jīng)營人及船長等必然依刑法被論處，而作為被掛靠企業(yè)，一旦被查明有上述情形，即可能成為走私、非法采砂、采礦、非法捕撈、偽造國家機(jī)關(guān)、公司印章等犯罪的教唆犯或幫助犯，單位犯罪刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)巨大。
（三）現(xiàn)行行政管理漏洞
筆者對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行了梳理，對于被掛靠企業(yè)及掛靠船舶的監(jiān)管、處罰等，主要有下列條款：
2017年第二次修訂的《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第33條之規(guī)定“未經(jīng)許可擅自經(jīng)營或者超越許可范圍經(jīng)營水路運(yùn)輸業(yè)務(wù)或者國內(nèi)船舶管理業(yè)務(wù)的，由負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門責(zé)令停止經(jīng)營，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足3萬元的，處3萬元以上15萬元以下的罰款”，第37條之規(guī)定“出租、出借、倒賣本條例規(guī)定的行政許可證件或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓本條例規(guī)定的行政許可的，由負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足3萬元的，處3萬元以上15萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機(jī)關(guān)吊銷相應(yīng)的許可證件。偽造、變造、涂改本條例規(guī)定的行政許可證件的，由負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門沒收偽造、變造、涂改的許可證件，處3萬元以上15萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得”。
《中華人民共和國船舶登記條例》第51條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，船籍港船舶登記機(jī)關(guān)可以視情節(jié)給予警告、根據(jù)船舶噸位處以本條例第50條規(guī)定的罰款數(shù)額的百分之五十直至沒收船舶登記證書：（一）在辦理登記手續(xù)時隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假的；”。
2019年《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)航運(yùn)公司安全管理工作的意見》（交辦海［2019］2號）第4條“各級水路運(yùn)輸管理部門和海事管理機(jī)構(gòu)要密切配合，形成監(jiān)管合力，共同促進(jìn)航運(yùn)公司安全管理水平的提高。（十一）要強(qiáng)化聯(lián)合監(jiān)管。重點(diǎn)加大對安全管理存在較多或較大問題、安全事故頻發(fā)、被實(shí)施跟蹤或附加審核、有嚴(yán)重違法違規(guī)記錄、誠信狀況差的航運(yùn)公司的監(jiān)督檢查力度，共同嚴(yán)厲打擊船舶“假登記”“假光租”和國內(nèi)水路運(yùn)輸“掛靠”經(jīng)營、船舶管理公司“代而不管”、內(nèi)河船舶非法從事海上運(yùn)輸?shù)冗`法違規(guī)行為”。
依據(jù)上述條款可見，水路運(yùn)輸管理部門和海事管理機(jī)構(gòu)是對船舶開展監(jiān)管及違法打擊的主要行政部門。但根據(jù)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政監(jiān)管方面存在以下幾個問題：
1.行政主管部門對于被掛靠企業(yè)與掛靠船舶簽訂掛靠船舶經(jīng)營合同并無事前監(jiān)管措施，亦無相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提示，對于掛靠船舶糾紛的監(jiān)管工作存在滯后性。實(shí)踐中，掛靠的門檻較低，審核標(biāo)準(zhǔn)不高。被掛靠企業(yè)對于船舶出資、船員資質(zhì)履歷等僅為形式審查，甚至對于一些曾被行政處罰或曾有運(yùn)輸違法行為的人員是否給予掛靠資格未能慎重考量。
2.海事部門對船舶企業(yè)、船舶的運(yùn)輸經(jīng)營行為缺乏有效制約，行政處罰有比較大的局限性，只能針對船員資質(zhì)，例如無證駕駛、人數(shù)要求或是航行是否安全，包括違規(guī)駕駛操作、非法航行、?？康葐栴}進(jìn)行行政處罰。對于貨物來源、船舶本身等則無權(quán)進(jìn)行處罰。特別是對于發(fā)生違法問題較多的被掛靠企業(yè)，海事部門也只能通過約談的方式要求公司加強(qiáng)管理，并無強(qiáng)制力。
3.出于民生穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，行政部門對于部分個體違規(guī)掛靠的船舶難以適用扣押、罰款等處罰措施。特別是以船為家的個體船東，事故船舶通常是其主要財(cái)產(chǎn)及生產(chǎn)資料，其本身經(jīng)濟(jì)能力較低，對其適用扣押、罰款等行政處罰效果不佳。此外，船舶流動性較大，有些船舶反偵查意識較強(qiáng)，行政部門查獲打擊難度大且有局限性。
三、解決船舶掛靠經(jīng)營問題的對策探討
船舶掛靠人借用被掛靠企業(yè)的資質(zhì)及名義進(jìn)行水路貨物運(yùn)輸，無論是產(chǎn)生對善意第三人的合同責(zé)任，還是侵權(quán)責(zé)任，被掛靠企業(yè)必定承擔(dān)賠償責(zé)任，并且向本就缺乏資質(zhì)及經(jīng)濟(jì)能力的船舶掛靠人行使追償權(quán)實(shí)際也常難以實(shí)現(xiàn)，法律風(fēng)險(xiǎn)巨大。當(dāng)我國法律制度在規(guī)范船舶管理領(lǐng)域趨向健全、完善之時，船舶掛靠經(jīng)營這一形式定會被摒棄。但結(jié)合目前實(shí)際情況，法治應(yīng)對新要求作出回應(yīng)，應(yīng)盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范引導(dǎo)、規(guī)范船舶掛靠經(jīng)營關(guān)系中各方的行為，主管行政機(jī)關(guān)相互配合，嚴(yán)格監(jiān)管掛靠船舶的營運(yùn)行為，多措并舉盡可能減少船舶掛靠經(jīng)營模式在數(shù)量上的增長，推動更為合法合理的船舶經(jīng)營管理模式盡快形成。
（一）明確船舶掛靠中法律關(guān)系以及責(zé)任承擔(dān)規(guī)則
目前船舶掛靠經(jīng)營模式在短期內(nèi)難以消除，司法實(shí)踐中僅依據(jù)合同法以及《最高人民法院關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件法律問題的指導(dǎo)意見》中為數(shù)不多的相關(guān)條款進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，難以全面規(guī)范和指導(dǎo)與船舶掛靠相關(guān)的法律問題。建議盡快出臺部門規(guī)章對船舶掛靠經(jīng)營的法律性質(zhì)進(jìn)行定義，認(rèn)定船舶掛靠合同的效力，明確各方的具體法律關(guān)系，并根據(jù)法律關(guān)系確認(rèn)法律責(zé)任承擔(dān)。對于船舶掛靠經(jīng)營中的物權(quán)關(guān)系，包括所有權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等，產(chǎn)生糾紛后的法律關(guān)系認(rèn)定及處理也應(yīng)予以明確，減少司法審判及執(zhí)行過程中的爭議和不同做法。
（二）行政機(jī)關(guān)建立安全管理體系
依據(jù)《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第4條的規(guī)定“縣級以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門主管本行政區(qū)域的水路運(yùn)輸管理工作?？h級以上地方人民政府負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門或機(jī)構(gòu)承擔(dān)本條例規(guī)定的水路運(yùn)輸管理工作”，地方交通運(yùn)輸主管部門以及水路運(yùn)輸管理部門分別是水路運(yùn)輸管理工作的主管及管理工作部門。地方交通運(yùn)輸主管部門貫徹和執(zhí)行國家水上交通安全、航海保障、船舶和水上設(shè)施檢驗(yàn)、環(huán)境保護(hù)、海洋管理等方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，具體管理、負(fù)責(zé)地方海事工作，負(fù)責(zé)港口引航監(jiān)督管理工作，承擔(dān)所轄通航水域的衛(wèi)生防疫、船舶污染防治的監(jiān)督管理責(zé)任，組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)并監(jiān)督交通運(yùn)政、路政、港政、航政等行政執(zhí)法工作。而地方海事機(jī)構(gòu)則行使地方海事和船舶檢驗(yàn)的行政執(zhí)法職能。主要承擔(dān)地方海事、水路運(yùn)輸、內(nèi)河港口、內(nèi)河航道、船員證件、船舶檢驗(yàn)等行政執(zhí)法和管理職能，依法維護(hù)內(nèi)河水上交通安全和水運(yùn)市場秩序。
因此，交通運(yùn)輸部門應(yīng)督促船舶企業(yè)嚴(yán)控掛靠船舶新增量，優(yōu)化市場運(yùn)力結(jié)構(gòu)，落實(shí)安全管理制度。加大對被掛靠企業(yè)的監(jiān)督和指導(dǎo)，督促被掛靠企業(yè)加大對船舶掛靠資質(zhì)的審查力度，嚴(yán)格掛靠標(biāo)準(zhǔn)、提高掛靠準(zhǔn)入門檻。要求企業(yè)對于掛靠船舶的船長、船員履歷及有無違法犯罪記錄進(jìn)行嚴(yán)格審查、登記。不符合條件的船舶不予以掛靠，有違法犯罪記錄的船員根據(jù)程度予以告知、警示、不予聘請等。地方海事部門則應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)法工作的力度和范圍，結(jié)合水路運(yùn)輸實(shí)際，盡快調(diào)整部門權(quán)力清單，依法擴(kuò)大對船舶違法行為的行政處罰范圍，增加船舶違法成本，促進(jìn)水上運(yùn)輸安全隱患的降低。
此外，可發(fā)揮地方交通運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會等非營利性社會團(tuán)體法人在船舶運(yùn)輸經(jīng)營行業(yè)內(nèi)對船舶企業(yè)、運(yùn)營船舶的服務(wù)和自律管理作用。利用行業(yè)協(xié)會對船舶企業(yè)及船舶營運(yùn)實(shí)際的深入了解，以社會和行業(yè)需求為導(dǎo)向，促進(jìn)掛靠類船舶遵守水上交通安全，化解民事類法律糾紛，保障水運(yùn)市場秩序。
（三）加強(qiáng)技術(shù)管控方式與力度
船舶登記機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，查實(shí)船舶權(quán)屬關(guān)系，加強(qiáng)后續(xù)跟蹤措施。海事部門則應(yīng)盡快建立全國聯(lián)網(wǎng)的違章數(shù)據(jù)平臺和事故數(shù)據(jù)平臺，準(zhǔn)確掌握船舶企業(yè)的安全管理情況。繼續(xù)加強(qiáng)對于船舶開啟AIS及GPS系統(tǒng)的全程使用監(jiān)督，落實(shí)船舶在航行途中關(guān)閉定位系統(tǒng)行為的懲處措施，避免AIS系統(tǒng)等動態(tài)監(jiān)控措施流于形式。要求船舶事先向被掛靠企業(yè)報(bào)備及定期匯報(bào)航線及運(yùn)輸信息，特別是對所運(yùn)貨物的種類、貨物的來源以及運(yùn)輸路線等予以準(zhǔn)確記錄、登記、合法性審核。企業(yè)對相關(guān)登記報(bào)備材料入冊保存，由水路運(yùn)輸管理部門或海事管理機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行抽檢、核查。對于多次未報(bào)備的船舶，督促被掛靠企業(yè)與其解除掛靠經(jīng)營合同，取消船舶的掛靠資格。
（四）開展事前法治宣教活動
船舶掛靠經(jīng)營模式看似“雙贏”，掛靠船舶可進(jìn)入航運(yùn)市場牟利，而被掛靠企業(yè)幾乎不必付出任何對價就可以定期向掛靠人收取一定的掛靠費(fèi)，但實(shí)際上一旦出現(xiàn)糾紛，牽涉面廣、追究責(zé)任難、安全隱患多，后患無窮。因此對被掛靠企業(yè)、掛靠人開展事先的法治宣教十分必要。建議相關(guān)部門將掛靠船舶經(jīng)營中可能產(chǎn)生的刑事犯罪情況、民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等梳理、歸納，并以通俗易懂的方式編寫成風(fēng)險(xiǎn)提示宣傳手冊、畫報(bào)等分發(fā)給船舶及各個船舶運(yùn)輸企業(yè)，或是將現(xiàn)實(shí)中的刑事、民事案例予以簡化、改編，組織開展法治案例宣傳活動，加強(qiáng)事前警示教育，減少因船舶掛靠經(jīng)營產(chǎn)生的法律糾紛。
（五）嘗試借鑒企業(yè)化管理模式
交通運(yùn)輸部門應(yīng)盡快出臺針對性的船舶運(yùn)輸經(jīng)營行業(yè)引導(dǎo)政策，推動行業(yè)有序、可持續(xù)發(fā)展。與船舶掛靠經(jīng)營類似的運(yùn)營模式有客運(yùn)掛靠經(jīng)營、出租車掛靠經(jīng)營、旅行社掛靠經(jīng)營等。對于掛靠經(jīng)營這一形式可嘗試借鑒企業(yè)化管理模式來制止現(xiàn)存的種種亂象：
對于短期掛靠船舶，建議可改掛靠方式為租賃方式（期租），簽訂的掛靠或租賃協(xié)議期限在二到三年內(nèi)。鼓勵個體船舶所有人將其船舶光租給船舶運(yùn)輸企業(yè)，由企業(yè)經(jīng)營，并承擔(dān)光租船舶的營運(yùn)、管理、安全等責(zé)任。對于長期掛靠船舶（三年以上）建議可進(jìn)行經(jīng)營機(jī)制改革，建立一個由多個個人股東與一個集團(tuán)股東組成的股份制企業(yè)或是聯(lián)合合伙經(jīng)營，各股東或合伙人仍繼續(xù)經(jīng)營原自有船舶，但必須分清職責(zé)與義務(wù)，承擔(dān)各自責(zé)任，明確利益分配，同時加強(qiáng)和改善公司的企業(yè)管理，促使企業(yè)向規(guī)?；⒓s化方向發(fā)展。
作者：王利民 上海市黃浦區(qū)人民檢察院副檢察長；胡蓓 上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察官助理。
（本期上海法學(xué)特稿來源：《上海法學(xué)研究》集刊，原標(biāo)題：船舶掛靠經(jīng)營的法律困境及其行政檢察解決路徑研究。專題統(tǒng)籌：秦前松）
編輯：海洋